靳万军中国注册税务师协会

内容提要：纳税申报是现代税收征管流程的中心环节，也是我国现代化征管目标模式的基础和重点。2001年修订后的《中华人民共和国税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）及2002年新颁布的《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》（以下简称《实施细则》）明确提出要建立健全纳税人自行申报纳税制度。本文对我国现行纳税申报制度进行评析，并借鉴国外纳税申报制度的成熟经验，提出若干建议。一、对现行纳税申报制度不足的分析（一） 纳税申报的法律规定尚显粗陋，缺乏可操作性纳税申报在《税收征管法》仅规定了3个条文，《实施细则》也只有8个条文，只是相当原则地规定了纳税申报的主体、内容和方式，对于将税务管理与税款征收紧密相连的中心环节——纳税申报而言，确实过于粗疏，纳税人仅依据法规条文难以理解与掌握纳税申报的全貌与具体程序，这使得纳税申报缺乏透明度和可操作性。将大部分的规范空间留待税收行政机关以部门规章的方式解决，又使纳税申报的法定性大打折扣，不仅与税收法定主义的原则不符，纳税人权利也难免在具体程序操作中受到侵害。（二） 纳税申报控管不严尽管我国税收征管法明确规定纳税人无论有无应纳税款、是否属减免期，均应按期报送纳税申报表。但实践中，由于我国税务登记制度尚未覆盖到每一纳税人，仅仅是从事生产、经营的纳税人是税务登记的重点，税务登记证件及相关制度的管理也只能在这部分纳税人身上发挥纳税申报的监督作用。而大部分的个人纳税者难以为登记制度所控管，自行申报也就缺乏制约机制。随着我国个人收入水平的大幅度上涨，所得来源的日趋复杂化，纳入自行申报范围的个人纳税者将越来越多，如何对这部分纳税人进行纳税申报的监督管理成为立法和实践急需解决的问题。（三） 申报方式选择尚受限制修订后的《税收征管法》赋予纳税人自由选择直接申报、邮寄申报、数据电文申报的选择权，但随后颁布的《实施细则》却限定了这一选择权的行使，明令经税务机关批准，纳税人方可使用其选择的申报方式。这对于信息化建设尚处进程中的我国也许实际，然而却违背了下位阶法不得与上位阶法相抵触的立法原则，而且有背原立法条文的立法意旨。税务机关当前应关注的是如何加快税收征管的信息化设，提高税收征管计算机应用技术，以适应变化的经济环境，提高申报效率，减轻纳税人的申报成本。（四） 申报代理业务发展滞后目前，我国税务代理业务仍停留在试行阶段，发展现状不容乐观。存在的突出问题是税务代理独立性差，主要依靠税务机构的权力和影响力开展工作，公正性难以保证；税务代理业务不规范，行业自律性差，官方监督不够，造成税务代理人素质良莠不齐，服务质量不高。税务代理机构对税务机关的亲缘性而对纳税人权利的漠视造成纳税人对其缺乏信任感，使税务代理市场出现有需求但无吸引力的尴尬局面。代理业务远远落后于市场经济发展、利益主体多元化、税源结构复杂化对代理申报服务的需求。（五） 纳税申报服务有待完善对纳税人权利的维护一直是我国税法建设中的弱项。2001年修订的《税收征管法》集中规定了纳税人在税收征管中的诸项权利，使得我国纳税人权利在立法上大有改观，然而如何将这些权利落到实处，则是新时期税收征管工作中需积极探索和实践的问题。纳税申报的琐碎、细致和经常性使得这一环节中对纳税人权利的保护需求异常突出。如申报中的服务质量和保密义务是纳税人反映较多也最为敏感的问题。如何改善申报环境，提供便捷、优质的申报服务，培养自觉的服务意识是税务机关需认真思索和改进的问题。二、完善我国纳税申报制度的建议针对以上几方面问题，借鉴国外纳税申报制度的成功经验，笔者认为，现阶段我国纳税申报制度可作以下改进：（一） 完善纳税申报立法针对法律条文过分粗疏、在短期内再次修订《税收征管法》又不太可能的情况，建议由税收征管的主管部门国家税务总局以部门规章的形式制定纳税申报的统一、详细的实施办法。长远之策应该是进一步完善《税收征管法》及其实施细则中有关纳税申报制度的规定，使其更具执法刚性和透明度。但现实的权宜之计，是由国家税务总局根据现行法律法规的规定及立法意旨，提炼散布在各税种法中的纳税申报的共性规范，同时总结实践经验和成功做法，与《税务登记管理办法》相并行，制定《纳税申报管理办法》，明确并区分申报主体、申报内容、申报期限、申报方式、申报程序以及罚则，便于税务机关统一行政，也便于目前税法意识与税法知识尚显单薄的纳税人全面理解、系统掌握，提高纳税人在申报中的意识和遵从度，实际申报才不会勉为其难。对（二） 改进申报方式的多样化选择申报方式直接决定税务机关的征收成本和纳税人的奉行成本。西方国家对此高度重视，积极调动各方面力量提高申报效率。邮寄申报、电话、传真等电子申报方式在西方国家极为普遍，随着计算机应用以及网络的普及，网上申报成为各国申报方式发展的主流趋势。如瑞典电子计算机的使用范围已经覆盖了所有税种的登记、申报、缴税、复核、研究等方面。巴西推广网上申报，大大节约了时间和人力，征税成本也大为降低。英国目前也正在大力推广网上申报，为纳税人申报提供多样化方式选择。我国应尽快取消申报方式的批准制，让纳税人充分享受申报方式自由选择的便利性。在加强税收信息化工程建设的同时，重视对网上申报方式的试行和推广，并积极探索个性化申报服务。这对于纳税人权利的保障，现代化征管目标的实现是一个重要课题。（三）大力推行税务代理申报一个成熟的“征管市场”，一定有税务代理人忙碌的身影。税务代理业务在发达国家极为普遍与繁荣。现代税制的复杂、税法的繁琐以及税额计算、扣除的专业性均使得理性的纳税人积极求助于具有精深的专业知识和丰富的从业经验的税务师、税务律师等税务代理职业人。美国、英国、法国、澳大利亚等国家正是在此契机下发展和完善各自的税务代理制度。大部分国家均制定专门的税务代理法规，对税务代理的业务范围、从业人员资格认定以及法律责任作出明确细致的规定。如日本的《税理士法》，德国的《税务咨询法》、法国、韩国的《税务士法》等。其共同特点也很明显，即税务代理人处于中介地位，遵循独立、公正的代理准则，服务于纳税人权利保护，忠实于法律的正确执行，实现征纳双方有效的沟通和交流。我国当前应借鉴国外相关的成熟立法，制定我国的《税务师法》，从法律层面规范税务代理人资格认定与考核、职业规范与惩戒，积极引导税务代理制度的健康发展。严格税务师和税务代理机构的审批制度，加强行业监督，扶植行业自律性管理，在提高税务代理人业务素质的同时，加强职业道德规范教育。规范税务代...........网址告诉你

应对未来挑战，把握好未来10年战略机遇期，需要从决策层面上进一步高瞻远瞩，认清和跨越现代化进程中的“拉美陷阱”、“西班牙幻影”、“日韩困境”中国改革开放30年，恰好到了何去何从的十字路口。在此背景下，研究和回顾其他国家经济成败经验教训，对中国未来发展不无裨益。直面“拉美陷阱”、“西班牙幻影”、“日韩困境”三座大山应对未来挑战，历史是一面镜子。纵观世界近代历史，一个个强国的崛起与每一次的社会变革与复兴运动，无不是抓住重大的历史机遇期，迅速转变产业结构、科学传统和社会运行方式，制定一系列战略目标。当前所掀起的技术经济社会变革的第四次浪潮，带给我们的不单有经济与科学技术的飞跃，更涉及到文化、体制的变迁。鉴于此，未来科学家托夫勒大声疾呼：“人类不止在过渡，而且在转型;我们要面对的不仅是一个新社会，而是一个崭新文明的再创造。”未来10年，中国要谨防“拉美陷阱”、“西班牙幻影”、“日韩困境”三座大山。“拉美陷阱”也称“中等收入陷阱”,是指上世纪七八十年代，拉美经济“起飞”，大量农民涌向城市，而由于当时实行的分割政策，绝大多数人被阻隔在城市的周围，形成了特有的棚户区居民，未能融入城市社会。收入分配差距两极分化趋势越来越明显，整个社会消费也出现了畸形现象。一边是繁荣的现代化，一边却产生了那么多穷人;有增长、无发展，大多数人享受不到现代化的成果，社会陷入动荡，发展停滞。拉美国家在处理快速城市化时期,社会政策出现偏差,没有能够顺畅城市化，没有能很好的解决农民转变为市民的问题。大量的农民团聚在城市，没有融入现代城市文明，形成地域分割和族群分割的各类贫民窟，成为现代城市各类社会问题的策源地，人均收入阻隔在6000美元的玻璃穹幕之中，享受不到现代化的成果，阻断了现代化的进程，同时也阻碍了社会继续升级。“西班牙幻影”是指以权力支撑的财富会终成“幻影”。1521—1600年，西班牙强盛时期，世界贵金属开采中的83%为西班牙所得。然而，潮水般涌入的财富，几乎都用来支撑为宗教信仰、为殖民扩张而进行的战争，而没有用来发展真正能够让国家富强起来的工商业。涌入的财富又像水一样流走，西班牙此时只扮演了“过路财神”的角色，成为“黄金漏斗”。“西班牙幻影”说明，只积累财富而没有进行相应的经济集成、政府创新、文化精进、社会进化，任何财富的拥有者都是昙花一现;不激发和维持人们的创新力，一个国家的繁荣就不会长久。20世纪70年代，日韩的飞速工业化使世人震惊，但20世纪90年代后，日本从世界瞩目的经济强国一路走低，其企业在世界500强中的排名迅速下降，韩国的现代公司、SK集团也纷纷出现经济危机。由于忽视了工业经济向知识经济的转型，企业和产业的成长与发展仍然以政府为主导，一个个“大企业和超大企业”缺少创新、创业的激励，技术多停留于模仿层面，缺乏企业核心的凝聚力和竞争力，使得原本飞速发展的日韩经济陷入了泥沼之中。回顾历史与进行国际流变比对，无疑有助于我国未雨绸缪，不再陷入现代化的陷阱。以构建社会普遍服务体系为基点推动中国战略转型中国要避免陷入“西班牙幻影”、“拉美陷阱”与“日韩困境”的泥沼而成功实现转型，关键是要构建社会普遍服务体系。社会普遍服务体系包含人文社会普遍服务、产业社会普遍服务、信息知识社会普遍服务三个子系统，具有均等化、全覆盖、可获得性、强制性、可持续五大内在规定性。社会普遍服务体系是一项服务于社会全体成员的综合保障制度，不仅仅是单方面索取政府投入，更具有自主生产性;在提供社会“安全网”的同时，搭建起能够使人人共享社会发展成果的基础性平台。借助于社会普遍服务体系，将有效防止中国现代化进程中出现社会断裂和失衡，中国数千年来的乡土文明死结将被彻底打开。这需要在以下几个方面着力：第一，社会多元复合转型深入推进战略。全球化、知识化、信息化加剧了世界的转型，中国进入了转型青春期、快速成长期，社会转型呈现多元复合特征。如乡村社会向城市社会变迁、计划经济向市场经济攻坚、农业社会快速工业化并向知识社会跃升、立体科层结构向扁平网络结构变革、封闭社会向开放社会过渡、产业依赖向产业原创转变、线性经济向循环经济模式切换、生存型文化向发展型文化突破,等等。不同维度的转型，既各具特色又相互渗透、共同推进。由此，要深化改革，必须要综合性、多视角、全方位地制定政策，顶层设计，系统集成。以城市化为中心，以市场化为动力，以产业先导为引领，蛙跳知识经济，完成经济社会全面转型，实现工业化、知识化的双跨越。第二，构筑社会普遍服务战略支撑平台。构建社会普遍服务体系，能够使国土范围内的任何人在任何地方、任何时候都享有平等的公民基本权利和同质的基本公共服务，分享现代化成果，确保社会在低成本、稳定状态下健康运行。在社会普遍服务体系中，人文普遍服务保障人的生存权、发展权、自由迁徙权，给每个公民提供平等的地位和均等的机会，谨防“拉美陷阱”;产业普遍服务实现网络产业化、产业网络化和企业社会责任，支撑中国产业创新平台，谨防“西班牙幻影”;信息知识普遍服务确保社会诚信，致力于构建信息和知识扩散机制，降级社会运行成本，谨防“日韩困境”。第三，明晰创业型经济发展的路线图。21世纪是“创业时代”，全球经济正在由管理型经济向创业型经济转变。所谓创业型经济，是知识、技术、管理、资本与企业家精神互融的新型经济形态，以创新、创业、创造为核心，以理论创新、机制创新、技术创新、制度创新为宗旨，通过建立综合创新体系为创业型经济发展奠定基础。伴随着中国经济发展进入调整时期，整个社会的多元复合转型特征愈加突出。在享受知识时代信息快速传递、要素全球流动的便利的同时，一系列诸如“教育鸿沟”、“数字鸿沟”、“就业机会鸿沟”、“文化鸿沟”等问题呼唤着以创业型经济来引领和驱动社会的新一轮增长。第四，培育世界经济增长极战略。长三角城市群、珠三角城市群、环渤海城市群的迅速崛起，使得中国经济的“南、中、北”三大增长极浮出水面，进而精凝和辐射全国。城乡统筹，东中西地区、经济与社会、人与自然协调发展，梯度推进，早日建成“东、中、西”大城市群，打造中国新的增长极。第五，科技创意双驱动，启动先导产业引领战略。21世纪，大学将成为知识集聚地和财富创造中心，科技创新、创意成为现代经济增长的两大驱动轮，以科技与创意形成的先导产业改变了世界各国的竞争模式。先导产业集群的构建可以快速集聚和耦合人力资本、金融资本、技术资本等社会复合资本，捕捉全球科技、经济发展的新机遇，快速提升国家竞争力，抢占全球新技术产业制高点，全方位、多角度地快速推进现代化进程，使中国引领亚洲板块、影响世界格局。鉴于此，国家应全力构造“官、产、学、研、创、金”多螺旋激励结构，积极培育先导产业集群，建设世界性的先导产业园区。社会普遍服务助推中国经济战略转型国家税务总局税收科学研究所副所长靳万军研究员：中国30年改革开放与发展，经济与社会发展取得了举世瞩目的成就，但是资源、环境和生态等矛盾凸显，中国改革进入了重要关口，迫切需要寻找新的战略思维和发展动力。许振中教授的文章从分析中国发展可能面临的“三座大山”入手，提出了构建社会普遍服务体系，完成当前经济战略转型的对策建议。该文立意高远，但一些问题限于篇幅未深入展开分析，有兴趣的读者可参看《跨越：中国经济战略转型——社会普遍服务体系的构建》一书，能使读者对中国当前遇到的发展问题有全面和深刻的认识.