美股强制轮换审计师

自2000年安然事件发生，已经时隔四年，重新审视以安然事件为代表的美国财务舞弊案件风波，以及由此引起的美国相关体制、制度的重大改变和影响，有助于我们深入了解美国企业制度及其治理、资本市场、会计制度、注册会计师制度以及相关法律制度，这对于我国资本市场建设，以及企业制度与治理机制、注册会计师制度的改革和完善，具有一定的借鉴意义。一、安然事件的发生与发展（一）事件的由来安然曾经是叱咤风云的“能源帝国”， 2000年总收入高达1000亿美元，名列《财富》杂志“美国500强”中的第七。2001年10月16日，安然公司公布该年度第三季度的财务报告，宣布公司亏损总计达亿美元，引起投资者、媒体和管理层的广泛关注，从此，拉开了安然事件的序幕。2001年12月2日，安然公司正式向破产法院申请破产保护，破产清单所列资产达498亿美元，成为当时美国历史上最大的破产企业。2002年1月15日，纽约证券交易所正式宣布，将安然公司股票从道·琼斯工业平均指数成分股中除名，并停止安然股票的相关交易。至此，安然大厦完全崩溃。短短两个月，能源巨擎轰然倒地，实在令人难以置信。安达信公司作为安然公司多年的审计师，在为安然公司提供审计服务的同时，还为其提供了大量非审计服务，非审计服务的收费也高于审计服务收费。正因为如此，人们对于安达信未能及时发现安然公司的舞弊行为表示疑问。而2002年1月10日，安达信公开承认销毁了与安然审计有关的档案，这就更加证实了人们的疑问。很快，安然公司丑闻转化为审计丑闻。2002年10月16日，休斯顿联邦地区法院对安达信妨碍司法调查作出判决，罚款50万美元，并禁止它在5年内从事业务。但是事情的变化令人难以置信，2005年6月，美国最高法院推翻了3年前对安达信公司所作的有罪判决。负责审理此案的全体法官一致认为，原陪审团作出的庭审说明太过含糊，当年对安达信“妨碍司法公正”的裁决是不恰当的。然而，这一裁定对因安达信倒塌而深受打击的28000名员工来说已经没有太大意义了。（二）萨班斯法案的出台美国相继爆出的造假事件,严重挫伤了美国经济恢复的元气，重创了投资者和社会公众的信心，引起美国政府和国会的高度重视。美国社会各界强烈呼吁美国政府拿出强有力的措施，严厉打击公司造假行为。萨班斯-奥克斯利法案(Sarbanes-Oxley)，即萨班斯法案就是在这样的背景下出台的。法案有两处最为引人注目：一是改进公司治理结构，强化内部控制与责任。萨班斯法案的主要内容之一就是明确公司管理层责任（如对公司内部控制进行评估等），要求管理层及时评估内部控制、进行财务报告，尤其是对股东所承担的受托责任。同时，加大对公司管理层及白领犯罪的刑事责任。二是强化审计师的独立性及监督。法案要求：建立一个独立机构来监督上市公司审计、审计师定期轮换、全面修订会计准则、制订关于公司审计委员会成员构成的标准并独立负责审计师的提名、对审计师提供咨询服务进行限制等。二、对安然事件的反思（一）对萨班斯法案的评价1.对法案本身的评价。（1）凸现了政治诉求，缺乏必要的论证和理性支持从安然公司申请破产保护到萨班斯法案正式生效，其间经历了短短7个月的法案制订过程。萨班斯法案的匆忙出台，打上了深刻的政治烙印，是美国特定政治制度的产物，其中拼凑痕迹明显。2005年7月5日，颇有影响的美国特拉华州衡平法院副大法官利奥?斯特林(Leo Strine)在一场演讲中，对萨班斯法案发起了猛烈抨击，他指出：安然和世通丑闻后，此前阻止各项措施的联邦立法者开始支持迅速采取行动。美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）高级专员也承认，如果单纯是安然事件，而没有后来的世通事件，不足以产生萨班斯法案和PCAOB。（2）内在逻辑混乱，内容存在重复、冲突现象法案本身的内在逻辑混乱体现在多个方面:首先，该法案是若干个法案拼接与综合的产物，其内容与表述上存在重复。比如，第8、9章来自原来参议院应对安然事件的一份立法草案，第11章来自原来众议院一份立法草案，同时，还吸收了参议员Dodd提交的有关重建投资者对会计行业信任的法案的部分内容。再如，有关公司高管和白领犯罪的刑事责任部分，分别散见于第8、9和11章。其次，个别地方出现内部不一致，也有些规定之间互相冲突。如，关于公司高管对财务报告真实性的责任，在相关条款中表述不一致。大法官利奥?斯特林形容萨班斯法案像一锅“古怪的杂烩”，把合情合理的想法与“谈及令人怀疑的价值观的偏狭条文”混杂在一起。他还警告联邦立法者“守好本分”，把公司法留给各州自己去处理。2．对法案执行效果的评价。萨班斯法案制定者宣称，这是自罗斯福“新政”以来美国市场和商业领域的最大变革。萨班斯法案执行两年来，美国社会各界对法案的效果褒贬参半。一种是赞美的声音，认为，法案对于加强美国公司治理，强化投资者信心意义重大。美国联邦储备委员会主席格林斯潘2005年5月15日，在宾夕法尼亚大学沃顿商学院毕业典礼上致辞时表示，2002年发布的《萨班斯法案》特别强化了这样一个原则，即公司管理人员应代表股东合理配置企业资源，他为该法案颁布之迅捷、运行之良好感到惊喜。而另一种批评的声音不断，认为，萨班斯法案是一部相当有缺陷的法律，自安然丑闻以来，与萨班斯法案相关的执行成本过于高昂，而监管机构和检察官则有监管过度的嫌疑。2005年3月美国《新闻周刊》报道，尽管美元持续下滑造成海外对美国公司投资减少等一系列问题，但仍不及萨班斯法案带来的问题棘手。美国CFO执行委员会的报告更是明确地指出，由于执行法案404条款，未来三年中将阻碍创造的工作岗位超过30万个，并将导致GDP增长速度放慢近。根据萨班斯法案第404条款，上市公司应当每年对公司的内部控制情况进行评估，对公司的内部治理提出了严苛的要求，这一条款给上市公司带来了巨大的遵循成本，包括上市费用、内部培训费用、外部交易成本、审计费用和各类咨询费用，还有法律费用和董事费用的增加。评论认为，由于萨班斯法案404条款的严苛规定使一些上市公司甚至产生了退市的打算，这主要表现在两个方面：一方面，美国国内的上市公司，尤其是很多在中小上市公司，对遵守萨班斯法案治理规定的成本和进入资本市场的好处进行权衡后，选择了退出资本市场。根据沃顿商学院的统计数字，1999年美国股市中的退市公司仅有30家，2004年升至135家。而Foley＆Lardner律师事务所2004年5月公布的一项调查也显示，在超过100家接受调查的上市公司中，约有20％的公司因法规负担加重而考虑退市。另一方面，相当一部分在美国上市的外国公司，因不堪萨班斯法案带来的高额遵循成本，选择了退出美国的资本市场，而新近打算在美国上市的外国公司也大大减少了。根据纳斯达克的统计数据，该市场2004年总计有13家外国公司上市，但主动退市的外国公司却达到了11家。在纽约证交所，2004年有8家外国公司上市，仅是2003年的半数，却有2家公司主动退市。时至今日，美国各界对于404条款的各种讨论仍在继续，但对于企业内部风险控制强化带来的正面效应开始为有关方面所认可。（二）美国的公司治理问题安然事件发生后，美国社会对企业制度作了反思，意识到公司治理问题，是导致公司舞弊的根本原因。以下制度安排存在的缺陷，才是导致安然事件等发生的深层次原因所在。1．股票期权制激励了造假动机。向公司高层管理人员乃至员工发放公司股票期权，被认为是美国公司治理中十分成功的激励机制。但是，安然和环球电讯等破产事件使股票期权成为了公司陋习和治理混乱的象征。股票期权使一些公司的管理者在几年内成为亿万富翁，也鼓励一些人不顾一切地炒作股市，把公司变成个人的“摇钱树”。为了从公司股票的升值上获利，一些公司的管理者运用包括财务造假在内各种方法，制造“题材”，创造利润，抬高股价，忽视公司的长远发展，损害了投资者的利益。2．公司独立董事形同虚设。为了防止公司高级管理层利用股权分散滥用“代理人”职权，侵犯中小股东利益，美国十分注重独立董事制度。但安然公司的独立董事却形同虚设，根本没有履行应尽的职责。该公司17名董事会成员中独立董事达15名，审计委员会7名委员也都是独立董事，而且这些独立董事都是政界、学界、商界的知名人士。既使有这些德高望重的独立董事，也未能为安然公司的股东把好监督关。目前，这些独立董事不仅备受责难，而且遭到了公司投资者的起诉。3．审计委员会未发挥应有的作用。虽然，美国纽约证券交易所早在1978年就要求所有上市公司都要设立由独立董事组成的审计委员会，负责监督外部审计师的审计质量。但是，安然事件充分暴露出美国公司的审计委员会没有发挥应有的作用。4．企业内部控制机制存在缺陷。上述种种问题表明，美国企业的内部控制也不是完美无缺的，特别是公司高管部门及高管人员有疏于舞弊控制责任的问题。安然事件后，萨班斯法案第404条要求上市公司应当每年对公司的内部控制情况进行评估，萨班斯法案第406条要求公司作为证券发行者应向SEC汇报，披露其是否采用了专门针对高级财务管理人员的道德准则，如果没有，原因是什么。随后，美国审计准则委员会（ASB）发布了独立审计准则（SAS）第99号——财务舞弊审计，SAS第99号反复重申先前准则的主旨，即公司的道德行为是以公司纲领和高层管理部门的价值观为基础的。事实上，美国各方对于内部控制的讨论由来已久，也付出了巨大努力。1992年美国COSO[1]项目委员会组织研究推出了第一份企业内部控制框架报告。提出了由“三个目标”和“五个要素”组成的内部控制框架，成为迄今为止最为权威的内部控制概念。COSO认为，内部控制是由企业董事会、经理当局以及其他员工为达到财务报告的可靠性，经营活动的效率和效果、相关法律法规的遵循等三个目标而提供合理保证的过程。该报告认为，“诚信必须与道德价值共存，必须由公司的首席执行官和高级管理人员发起，并将其渗透到整个组织中去”。美国公认审计准则（GAAS）要求，审计师在评估虚假和不正当行为风险的过程中，应该考虑公司环境。内部控制系统“离不开负责设计、管理和控制内部控制系统的人员的诚信和道德价值”。2004年9月，在该COSO的推动下，由普华会计师事务所执笔完成的企业风险管理一整套内部控制规范正式公布。具体包括企业内部控制框架执行纲要、应用技术以及空白评价工具。该项目由美国注册会计师协会、美国会计学会、国际内部审计师协会、管理会计师协会、财务经理人协会负责监督。有关方面对这套规范的评价是积极的，但将这一套规则付诸实施，还需要一个过程。（三）美国的财务会计报告制度问题安然宣布破产后的第三天，前“五大”立即发表联合声明指出，安然的问题是现行财务报告制度本身存在局限性所致，这一声明所指出的财务报告制度的缺陷引起了空前的共鸣。安然事件后，围绕着美国会计准则及其制定机制的思考主要集中在以下两个方面：1．会计准则的制定模式：由民间机构还是政府制定。在安然事件引发的会计准则大讨论中，不少人提出：会计准则对保护投资者利益如此重要，将此重任完全交给不对国会负责的民间机构承担是否合适，国会或政府机构是否应当在会计准则制定方面发挥更大的作用？美国证券交易委员会承认,过去过于依赖财务会计准则委员会的工作，未能充分履行确保会计准则符合联邦证券法所确立目标的相关责任，今后将扮演更加积极的角色，如扩大财务会计准则委员会的资金来源，减少对会计职业捐款资金的依赖，以及更多地参与财务会计准则委员会的工作议程等。同时，美国证券交易委员会认为，会计准则制定权仍应交由民间机构，因为民间机构制定准则相对于政府制定具有无可替代的优势，如灵活性、及时性、研究资源丰富、较少受到政治压力的影响等。2．会计准则的制定导向：规则基础还是原则基础。安然事件引发的另一个会计准则问题就是：会计准则应当是以具体规则为基础，还是以基本原则为基础？国际会计准则委员会（IASC）及改组后的国际会计准则理事会（IASB）选择的是以基本原则为基础的准则制定方式。国际会计准则理事会主席大卫·特维迪（David Tweedie）2002年2月在美国参议院银行委员会举行的听证会上，对美国会计准则和国际财务报告准则进行了对比评价，很具有代表性。他指出，财务会计准则委员会之所以选择规则基础的制定方法，完全是环境使然：公司需要详细的规则，以减少交易设计的不确定性；注册会计师需要详细的规则，以减少与客户的纷争并在诉讼中自我保护；证券监管部门需要详细的规则，以便于监督实施。但他同时指出，详细的规则往往被别有用心的公司和个人通过精心策划的“业务安排”与“交易设计”绕过规则的束缚。此外，规则基础模式可能诱使公司和注册会计师过分关注会计准则的细节规定，而忽略对财务报表整体公允性的判断。因此，原则为基础的模式有助于培育一种以专业判断取代机械套用准则的氛围。萨班斯法案要求证券交易委员会就美国的会计准则采用原则导向还是规则导向进行研究。2003年7月，证券交易委员会发表研究报告《对美国财务报告采用以原则为导向的会计体系的研究》，其中首次提出了“目标导向”的概念，并就包括概念框架、准则制定机构、国际趋同、公认会计准则的层次等在内的准则制定相关问题提出了建议。作为回应，财务会计准则委员会于2004年7月发表本报告。从总体上，这个报告基本接受了证券交易委员会的建议。（四）美国的注册会计师行业管理体制问题安然事件以前，美国所谓的民间自律管理体制为全世界所推崇，安然事件后，这一体制却遭到多方面的置疑，并得到法律调整。事实上，其体制历来就是法律规范最多、涉及部门、机构、团体最多的复杂体制。（五）注册会计师的独立性问题对于安然事件中审计失败的原因，是注册会计师缺乏独立性，还是委托代理关系中没有给出独立性的制度安排，也是一个值得探讨的问题。1．非审计服务问题。安达信公司为安然公司提供审计服务的同时，还为其提供了大量非审计服务，非审计服务的收费（2700万美元）也高于审计服务收费（2500万美元）。因此，人们认为这种巨额的非审计服务收费影响了注册会计师审计独立性。但也有不少人认为，非审计服务并不影响审计独立性和审计质量，禁止注册会计师提供非审计服务将对注册会计师行业和审计质量产生不利影响。为此，《萨班斯法案》禁止会计师事务所向客户同时提供审计和非审计业务，但并不强制禁止会计师事务所从事非审计业务。2．注册会计师定期轮换制问题。注册会计师定期轮换制问题包含两层含义：一是审计合伙人的定期轮换；二是会计师事务所实行定期轮换，以避免与客户长期的关系导致审计独立性下降。此前，美国只是要求审计合伙人实行7年轮换制，并未要求事务所进行轮换。安然公司成立16年来，其财务报表一直由安达信审计。很多人怀疑这种长期的合作关系会“日久生情”，从而影响注册会计师审计的独立性，因此建议建立会计师事务所定期轮换制度。为此，萨班斯法案责成当时的美国审计总署（GAO，现已更名为政府责任署），研究强制轮换会计师事务所的潜在影响，GAO于2003年11月发布了相关研究报告，认为会计师事务所强制轮换可能并不是加强审计师独立性和提高审计质量的最有效途径。研究报告指出，几乎所有特大型的会计师事务所和《财富》1000公众公司都认为，会计师事务所强制轮换的成本可能超过收益。大多数意见认为，当前对审计合伙人轮换、审计师独立性以及其他改革的要求，如果能得到完全贯彻，将足以实现会计师事务所强制轮换的预期效果。GAO的报告在相当程度上使关于会计师事务所强制轮换的争议暂时平息。三、安然事件对我国的启示基于市场经济的共通性，安然事件引起的对公司治理、财务报告制度、注册会计师行业管理体制、注册会计师独立性等诸多问题的思考，无疑会带给我们很多启示，这些启示对我国尚不成熟的资本市场的发展和完善、公司治理，以及会计审计、注册会计师行业的制度建设具有重大借鉴意义。（一）关于相关制度重要性市场经济的运行依赖于真实、准确、完整的市场信息，要求建立完善、成熟的信息披露制度、风险防范制度及相关制度，包括公司治理机制、财务会计报告制度、注册会计师管理制度、内部审计与外部审计制度，在制度安排上力求合理有效，并从法律层面对于以上制度予以保障。此外，对市场主体良好商业道德的要求也是一个重要的方面，在两者之间的关系上，制度是基础性资源，是最为根本的保障。同时，应当认识到，制度的好与坏只是相对的概念，不存在绝对无缺陷的好制度，也没有哪一种制度一无是处。因此，在制度的选择上，应当理性权衡，对比优劣。尤其是对国外的经验和做法，更要理性借鉴，不要迷信，照单全收，应当根据我国国情，在充分接轨的基础上，将其 “本土化”。就颇受关注的萨班斯法案来说，无论从法案内容本身，还是执行效果来看，都有很多值得商榷之处，并不能成为其他国家必然仿效的模板。（二）关于公司治理和内部控制健全的公司治理和内部控制制度，既可防范公司舞弊行为，也有助于提高会计信息的可靠性。美国式的公司治理和内部控制，历来倍受推崇，也是我国重点的借鉴对象。然而，安然等一系列事件却证明，美国公司治理、内部控制也同样存在严重缺陷。正如我们对事物主次要矛盾与矛盾的主要方面一般规律的认识一样，公司治理及其内部控制的缺陷才是公司财务造假的根源所在。我们认为，对于公司丑闻，所有会计师事务所，不论是对大公司还是小企业进行审计，都应该关注管理层的态度以及高级管理层的控制责任。我国2005年新修订的《公司法》和《证券法》中突出了完善公司治理结构的立法理念，强化了“三会”、股东、高管人员以及外部监督等各种制度安排的相互制约关系，加大了公司主体造假的责任，我们认为这是完全正确的。在两法修订过程中，中注协综合10多个国家和地区的公司法定审计制度，提出了相关立法建议，涉及对各类公司主体实施法定审计，法定审计师的权利，审计师与公司监督机构的协同作用，包括由股东会或股东大会、董事会批准会计师事务所的聘用，授权监事会对公司异常财务状况委托会计师事务所调查，独立董事对会计师事务所的提名权等，公司主体提供财务报告的义务与责任等，得到了立法机关的采纳。这些制度安排，将对各类公司尤其是国有独资、国有控股公司的治理结构、信息披露制度的完善将起到促进作用。通过安然事件，我们认识到，既不能否定股票期权制、审计委员会、内部控制的正面作用，但也不能对它们的作用过分依赖和夸大，而需要将各种制度安排，如公司独立董事制度、外部审计制度协同起来。因为公司治理结构的缺陷，并不是孤立的，存在的问题需要通盘考量和系统解决。正如美国审计总署《关于强制轮换会计师事务所的潜在影响》研究报告指出的：“要使一个制度有效运行，必须存在激励各方面正确行事的机制，合理保证正确行事的足够透明度，并在不正确行事时承担的适当责任”。如何既利用好股票期权制的激励机制，又使审计委员会、独立董事、外部审计师各种机制协同地发挥作用，真正达到监督大股东，保护小股东利益的目的，不仅是美国，也是包括我国在内的其他国家都需要进一步探索的问题。企业治理结构与内部控制制度密切联系，一个好的治理结构能够保证内部控制制度的有效实施。过去，我国对于企业内部控制更多从会计控制入手，目前尚未建立起与国际上相衔接的制度。事实上，内部控制制度涉及股权结构、公司治理、组织构架、人事管理、业务流程、薪酬制度、财务管理、会计核算、信息处理、文化建设等方方面面的问题，并且由于企业性质的差异、规模的不同，导致在控制程序设置、控制方法选择等方面也都体现出不同的特点和要求。（三）关于会计、审计准则建设安然事件发生前，美国曾一直认为其会计准则是全球最好的，能够最好地保护投资者的利益。毫无疑问，这一神话随着安然的破产而破灭。其中暴露出来的诸多问题说明，美国的现有财务会计报告制度在准则国际趋同、透明度、可比性等方面都不尽完善。现有财务报告制度存在的问题，使得注册会计师进行审计时，即使主观上并不想通同作弊，但在客观上也会促成其在一定程度上无法按照公众的期望胜任其职责。注册会计师完成审计业务需要两把尺度,一是会计准则,一是独立审计准则。随着持续的全球化，许多主要资本市场正在积极努力，推动向全球公认的会计准则和审计准则趋同。包括巴塞尔银行监管委员会、欧盟委员会、金融稳定论坛、国际保险监管机构协会、证券委员会国际组织和世界银行在内的国际组织，都强调全球资本市场需要高质量的、统一的会计、审计准则，提出了各国会计准则和审计准则应与国际准则趋同的要求。世界各职业会计师组织，只要不想游离于国际经济金融合作之外，不想游离于国际会计审计专业服务市场之外，就不能无视国际会计、审计准则趋同这一趋势。2004年，欧盟委员会公开宣布，整个欧盟将于2005年全面采用国际会计和审计准则。随后，马来西亚、澳大利亚、新西兰、印度、加拿大等国家表示，它们过去就采用了国际会计审计准则，未来将进一步跟踪和更好执行国际会计审计准则。就连最为坚守自己特色的日本也声称，要执行国际会计审计准则。国际通行的商业语言已经成为提高各国企业在国际资本市场中竞争力的有力工具。2005年开始，我国会计准则、审计准则体系建设加快了步伐。按照中国市场经济发展进程，顺应经济全球化和会计、审计准则国际趋同的大趋势，财政部和中国审计准则委员会明确提出了完善中国审计准则体系、加快实现国际趋同的主张，并制定了国际趋同的工作计划。根据这一计划，在不到一年的时间内，中国审计准则委员会充分调动各方力量，完成了22个新执业准则的制定工作，修订完成了26个执业准则，并于2月15日正式发布。这些准则的发布，将构建起一套与中国经济体制发展要求相适应、顺应国际趋同要求的中国审计准则体系。我国的会计准则也进行了修订和新制定，达到38个项目，完成体系构建。企业会计准则和审计准则体系建设，是完善我国市场经济体系的一项基础性工程，对于提升我国会计、审计质量，促进财政、金融和国企改革，推动资本市场建设，加快实施企业走出去战略，争取国际社会承认我国完全市场经济地位等，将发挥重要作用。这些努力和进展，已经得到国际组织的高度评价，也为发展中国家和经济转型国家树立起典范。特别是在中国市场经济地位问题上，将剔除财务会计信息披露不符合国际惯例的负面因素，为中国企业规范信息披露，得到国际资本市场认可将奠定有力的基础。（四）关于注册会计师独立性对于安然事件中审计失败的原因，是注册会计师违反独立性，还是委托代理关系中没有给出独立性的制度安排，也是一个值得探讨的问题。从理论上讲，注册会计师审计起源于财产所有权与经营权的分离。为了解和考核经营者的管理责任，财产所有者委托独立的专业人员（即注册会计师）对经理人的经营情况进行审查，受托的注册会计师将审查结果报告给委托人。在这种委托代理关系的制度安排中，最核心的问题是注册会计师必须独立于被审计对象（经理人），注册会计师与经理人之间不能够存在利益上的依赖或关联关系。一百多年以来，独立性一直是注册会计师审计的本质特征和灵魂所在。问题的症结就在于教科书中的审计委托代理关系和现实中的实际委托代理关系并不完全相同。在实际操作上，具体化为公司的经理人即管理层在委托、雇佣注册会计师，尽管形式上是股东（主要是大股东）投票决定注册会计师的聘请，但注册会计师是由管理层事先推荐，故而决策权实际上被管理层掌握着。管理层不仅最终决定着注册会计师的聘请、聘请费用的多少以及审计费用的支付，而且决定着注册会计师为公司提供的审计、咨询等服务费用的结构，因此注册会计师与公司的管理层之间具有相关性而非独立性。这就是普遍存在于公司管理层与注册会计师之间的“固有利益关联”（在一股独大的情况下，也有可能管理层就是大股东的代理人，于是大股东与注册会计师之间也可能出现这种“固有利益关联”）。面对自己“衣食父母”合法或非法的会计操纵行为，注册会计师往往被置于两难的境地，从而影响到独立客观地发表意见。反观独立审计走过的历程，包括在美国发生的一系列审计失败案件，其实是在不独立中、在注册会计师的固有利益的关联和冲突中走过的，这就使得注册会计师每隔一段时间，总会重犯同一性质的错误，而且每况愈烈，时间间隔也越来越短。尽管人们也在不停地寻找对症的药方，但已有的方案基本上都是在现有审计制度安排不变的前提下做出的一些改良措施，过两年又可能旧病复发。