社会工作者协会行业自律

专业社会工作已经有上百年的发展历史了。在西方发达国家，社工被誉为是“社会工程师”，具有极高的美誉度和社会地位。随着我国工业化、信息化、城镇化、市场化，以及国际化的深入发展，越来越明显地感受到社会功能受损、缺失、需要修复的问题日益突出。党中央在谋划全面建设小康社会的总体布局中，高度重视社会建设和社会工作人才队伍建设，党的十六届六中全会审议并通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，积极而稳妥地进行着科学筹划和安排，提出要建设宏大的社会工作人才队伍，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，2006年民政部、原人事部联合制定下发了《关于社会工作者职业水平评价暂行规定》和《助理社会工作师、社会工作师职业水平考试实施办法》。2011年中央组织部、中央政法委、民政部等18个部门和组织联合发布了《关于加强专业社工人才队伍建设的意见》。2012年，中央组织部、中央政法委、民政部等19个部委和群团组织联合制定了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011－2020年）》，掀起了大规模加强专业化、职业化社工队伍建设和专业社工作用的新的高潮。一、切实提高加强社会工作人才队伍建设重要性的认识。党的十八大报告中指出：加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。2013年3月14日，十二届全国人大一次会议表决通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》。《决定》明确指出：改革社会组织管理制度。加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化行业自律，使其真正成为提供服务、反映诉求、规范行为的主体。探索一业多会，引入竞争机制。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。民政部门要依法加强登记审查和监督管理，切实履行责任。坚持积极引导发展、严格依法管理的原则，促进社会组织健康有序发展。完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。国务院总理李克强在主持新一届国务院第一次常务会议上，明确要求抓紧制定对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织实行民政部门直接登记制度的方案。党中央和国务院在加快民政职能转变的过程中，对加强社会建设和社会工作人才队伍建设工作都提出了明确的目标和要求，我们必须充分认识加强社会建设和社会工作人才队伍建设的重要性和必要性，这是构建社会主义和谐社会的迫切需要，也是新时期加强民政工作的需要。二、充分认识加强社会工作人才队伍建设中存在的问题社会工作者队伍建设和社会组织建设工作从上海、广东、浙江等发达地区的探索实践到2006年正式启动，呈现出了快速发展的良好势头。但是我们要充分认识其中存在的问题。一是要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，将现代社会组织体制与社会管理体制、基本公共服务体系、社会管理机制并列起来，作为社会建设和社会体制改革的重要目标之一。这具有战略性、前瞻性和划时代意义。也是在社会组织建设与管理制度改革中迈出的第一步。二是要积极推进政府部门职能转变，强化政府部门与社会组织之间的职责分工。重点是逐步实现政府与民间组织和社会组织的“六个分开”，即主体、机构、职能、人员、资产、住所分开；建立政社合作的绩效评估机制。政府职能部门应委托第三方对民间组织和社会组织的能力和绩效进行评估，做到政社合作前有资质审查，合作过程中有跟踪调查，合作完成后有社会绩效评估，形成公开、公平、公正的优胜劣汰竞争激励机制。依法推进政社合作互动，加强民间组织和社会组织的行政监督、社会监督和诚信自律制度建设。建立、完善民间组织和社会组织管理制度及有关规定。创新社会监督机制，建立与信息披露制度、财税扶持政策等相适应的社会监督体系。三是要正确处理社会组织体制改革和加强专业社会工作人才队伍建设的关系。进行社会组织体制改革和加强专业社工人才队伍建设这两项工作紧密相关，相辅相成，互相促进。民政工作（社会组织建设和服务）推进社会工作发展、加强社会工作人才队伍建设的重要依托，发展社会工作，加强社会工作人才队伍建设，是转变民政管理和服务方式的重要保证。四是要正确对待平衡发展的问题。上海、广东、浙江等发达地区从2002年起开展这项工作起步早，在全国起到了样板示范作用。但在中部地区特别在欠发达地区，起步晚、起点低，仍在摸索阶段，主观上存在政府层面能动性发挥不够。客观上社会工作人才队伍发展规模差距非常大，存在严重的“兵员不足”。到2012年年底，全国现有社会工作专业人才20余万人，其中获得职业资格证书的专业社工8万多人，与2020年专业人才达到145万目标还有很大缺口。因此加强社会工作人才队伍建设，不仅政府要在政策上给予鼓励和支持，同时，要根据各地实际情况区别对待，做到均衡发展，推动社会工作人才队伍建设。三、完善机制、积极推进社会工作人才队伍建设根据自治区《新疆社会工作人才队伍建设中长期发展规划（2011－2020年）》、巴州人才工作领导小组办公室《贯彻落实自治区各类人才专项规划及自治州重点人才工程任务分解方案》要求，一是要加快制定和完善《社会工作人才规划实施方案》，结合我县社会工作人才队伍发展现状，明确目标，坚持原则，以加强现代社会组织体制改革和推进政府职能转变为契机，以若羌经济社会发展现实需要为依据，以人才培养为基础，以人才使用为重点，以人才优先投入和优化人才发展环境为保障，着力发挥社会工作者化解社会矛盾、协调社会关系、促进社会和谐、美化群众生活的功能作用，努力建设一支数量充足、结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，为建设和谐若羌提供人才和智力支持。二是要完善相关政策。做到人才优先，不让政策等人才。政策配套，让人才有舞台。我们要加快完善社会工作人才建设各项政策，努力形成以人才库建设、社会组织登记管理建设、社会服务行业规则建设、岗位设置管理、人才考核评价、社会监督激励为重点内家的完整配套的政策制度体系。三是要落实各项保障措施。建立完整、配套、科学的工作运行机制是推进规划实施的重要组织保证。要针对社会工作人才建设工作中出现的新情况、新问题，及时完善并落实各项保障措施，宣传鼓励现有社会工作从业人员通过专业学习、培训、考试，整合、提升、转化专业化水平。积极推动制定社会工作者职业水平评价、考试、岗位开发聘用配套政策，是加快社会工作人才队伍发展壮大的重要条件。加大社会工作人才队伍建设的宣传力度，通过专业理论、政策法规、专业方法的宣传，发挥现代社会工作者先进理论的引导作用、建设作用，增强工作有效性。

当前，我国社会工作发展已进入重要发展期，民办社工服务机构呈现出了爆发式增长的趋势，尤其是近3 年来机构数量骤升。按照这些机构的发起主体来看，可以大致分为如下几大类型：企业(家)举办、高校(教师)领办、社会组织主办、社会组织或志愿组织转型等。客观地讲，民办社工服务机构的发展契合了政府公共服务职能转移、政府向社会力量购买服务的时代形势，并在提供高校毕业生就业岗位、满足公众社会服务需求和推进社会发展等方面发挥了重要作用，也积累了一定的经验。 但是，我国民办社工服务机构发展也同样面临着经验与问题并存的阶段特点和现实考验，也存在着不少值得社工界和政府监督管理部门警醒的发展性问题，如，以发展社会工作为名通过举办机构获得个人私利、占领阵地，具有非营利性的独立法人侵害一线社工的劳动权益等。近期深圳市部分社工服务机构的欠薪事件和青年社工之死事件给我们敲响了警钟，再一次提醒我们深入反思，找寻发展中的问题并在行动层面加以解决。相关政府部门、社工行业组织、社工服务机构需要在定好位的基础上，及时归位，依法依规履行自身应有的职责。 笔者通过在广东、上海、北京等地的实地调研和观察反思，深入分析了当前民办社工服务机构的发展性问题，认为社会工作机构发展存在几个需要反思的问题并提出解决建议。 反思一：2009 年，民政部发布的《关于促进民办社会工作机构发展的通知》对积极引导社会工作发展起到了重要作用，民办社工机构也如雨后春笋般发展起来，近3 年的发展速度更是惊人，但在一定程度上过于追求发展速度和数量，忽略或轻视了发展质量。部分社工服务机构是乘着社会政策的大形势而设立，缺少内生性力量，过度依赖于政府甚至成为 二政府 。这本质上对于社会工作发展是一种阻碍。 建议一：任何事物的发展都需要内外因的双重作用，既需要外部环境系统的支持引导，更需要自发性内生力量的有效参与。民办社工机构的发展需要良好的外部环境，包括政府重视、政策支持、财政支持等，但作为社会组织的民办社工服务机构应首先保证其发展的自主性和法律身份的独立性，保持其服务的专业性和有效性，并与外部形成平等、友好、互助的协作关系，积极发挥其作为第三部门的作用，而非失去自主性的依附或隶属关系，甚至成为政府部门的 办事机构 。 反思二：民办社工服务机构资金来源单一且缺少稳定性和可持续性，生存艰难。当前，组织生存和资金筹集是民办社工服务机构的首要问题，具体表现为资金来源渠道狭窄，政府购买资金支持力度有限且往往出现滞后拨款问题，易出现资金断裂，进一步影响组织发展和社会声誉。 建议二：民办社工服务机构应有意识地寻找多元化的合作伙伴、资金来源，包括政府部门、公益基金会、企业和个人等，实施资金来源的多元化策略。近年来，我国公募基金会和非公募基金会都得到了较快发展，企业社会责任在外资企业、国有企业和民营企业也日益盛行，为民办社工服务机构资金多元化发展提供了一定的基础和前提。因此，民办社工服务机构应由单一的政府支持转向争取多方支持，增加可能性选择的机会，拓展更为主动和开放的发展空间。当前，部分民办社工服务机构尝试性地开办社会企业、开展适度收费服务(针对适合的服务对象)等，也都是造血自助的全新尝试。从法律意义上来讲，民办社工服务机构属于民办非企业单位，具有非营利性，非营利的本意是可以营利，但收入不能分红，继续用于社会公益服务即可。 反思三：民办社工服务机构社工的薪资体系、社会福利体系不完善，基本的保障性缺少、人员流失频繁，容易出现劳动关系的矛盾和纠纷，这使得组织发展缺少专业人才保障和可持续发展能力。 建议三：投身社工专业发展首先需要坚守理念、愿意委身，但基本体面的工作和生活条件是最基本保障。从制度建设层面来看，政府应尽快建立社工薪酬保障体系，完善激励制度，为社工提供更好的发展环境。同时，自2008 年全国首次社会工作者职业水平考试以来，我国已拥有了12 万余名持证社工，但社工的职业身份一直游离在现有职称体系之外，这也直接限制了社工的职业发展空间。因此，相关政府部门应充分考虑将社工纳入现有职称体系，给社工一个明确的身份。从机构发展层面来看，民办社工服务机构的负责人和管理人员应依法保障一线社工的合法权益，善待一线社工。 反思四：较多民办社工服务机构具有企业举办或借助高校力量设立的背景，由企业经营者和高校教师甚至由刚毕业的社工学生维持运作，很多人对社工机构的服务、管理与发展产生了误区，即只要能做好管理或只要开展专业服务就能建好一个机构。 建议四：民办社工服务机构的筹建和发展最主要应发自创办者或创办团队的内生动力，出于对社会问题和社会发展的真正关注，有全面系统的准备。其发展既需要管理型人才，更需要服务型人才，两者缺一不可。机构服务和管理是一项系统工程，包含了专业服务、项目管理、财务管理、人力资源管理等，而不只限于某一个方面，机构服务和管理绝非易事。另外，一个良好的社会组织需要有社会良知的领导者和管理者，更重要的是应具有良好组织文化的专业团队。同时，每一位社工都有一份责任，谴责以牟取组织或个人私利为目的的主体，净化社会工作的发展环境。 反思五：民办社工服务机构难以获得免税资格，税费负担较重。有些民办社工服务机构因无法为企业提供免税发票，失去了很多获得资助及与企业合作的机会。承接政府购买项目也还同样需要纳税。 建议五：受相关财税制度的限制，民办社工服务机构申请免税资格的门槛较高、难度很大，这一点与其他公益性社会组织面临同样问题。从根本上讲，公益项目纳税是二次征税问题，这也使得本应支持公益事业和文化事业发展的现有的税收政策反而成为了发展的障碍性因素。因此，财政及税务部门应根据社会发展的实际情况，进一步改革现有的非营利组织财税制度，降低对包括民办社工服务机构在内的非营利组织申请免税资格的门槛，减免非营利组织公益项目的税费，给社会治理创新和政府公共服务职能的有效转移打开绿色通道、提供保障条件。 反思六：社会公众对社会工作的知晓度和认可度依然比较低，对民办社工服务机构及其专业服务还处于早期了解阶段。来自民办社工服务机构提供的专业服务冲击着传统社区服务部门的既有服务，但这不得不首先处理传统服务带给服务对象的非正常依赖心理，如以发放纪念品等方式，诱惑居民参与活动。 建议六：民办社工服务机构和社工在以需求为导向提供专业服务，满足服务对象基本需求的同时，还应肩负起以服务为载体普及社会工作知识的重任。让服务对象在接受服务的具体过程中认识、了解和接纳社会工作才是最有效和最持久的专业发展前提，也是社会工作的立命之本。同时，当前民办社工服务机构面临的挑战之一，在于汲取传统服务经验的基础上改变现有的服务现状，并重构社会公众尤其是城市社区居民对接受和参与社会服务的基本认识，注重居民参与、自治和互助，构建居民参与和认可的和谐社区。 反思七：较多民办社工服务机构处于发展初期，也是组织发展的第一个艰难时期，还是团队文化建设的重要时期。但目前民办社工服务机构整体上出现了任务导向的窘况，组织文化建设缺失较为严重，发展愿景、服务宗旨、组织章程和组织架构形同虚设。 建议七：民办社工服务机构的早期发展需要外部的有力支持，包括资金、技术和人力等，但从根本上讲，内部建设尤其组织文化的建设是其持续发展的灵魂，组织发展愿景、宗旨、章程和内部制度及团队成员间的关系等方面都是组织文化的重要构成。组织文化的构建和深化既需要定期的团队建设，动态化地强化组织使命和愿景，也需要在日常工作中注重团队文化和人性化管理，将外部经验和自我发展有效对接，构建以人才培养和组织发展为核心的能力建设体系，凝聚团队力量。同时，在组织架构中，应充分重视监事会和理事会的建设，他们是民办社工服务机构的决策层，因此其成员不只对该机构负责，更应充分履行法律赋予他们的责任及其自身的社会责任。 反思八：民办社工服务机构在社会建设和社会服务管理的各个领域都发挥着重要作用，也开始逐步形成自己的经验，但不同城市及同一城市的不同社工服务机构相互间深入学习与交流的机会和平台较少，行业发展合力不足。 建议八：我国社会工作发展还处于早期发育阶段，专业力量和组织力量整体上还较为薄弱。因此，就需要各个民办社工服务机构摒弃自身利益化的考虑，加强彼此间互访交流，并尝试建立起不同形式的经常性沟通和交流机制，抱团取暖，共同发展。同时，发展较早且知名度较好的民办社工服务机构应担当起行业发展的责任，发挥示范性和引领性的积极作用。有条件的地方应建立专业性和规范性强的社会组织培育发展中心，搭建沟通、交流和学习的平台。社工行业组织更应该为规范行业行为、整合行业资源和发展行业力量有所作为。 反思九：绝大多数民办社工服务机构成为 综合性 机构，没有明确的服务对象和组织定位。资助方(包括政府等)购买哪些方面的服务项目，机构就申请和开展哪些方面的项目，这就直接带来了组织发展定位不清晰、一线社工压力较大等诸多问题。 建议九：承接政府购买服务项目固然是当前大多数民办社工服务机构得以生存和发展的重要且近乎唯一的保障，但民办社工服务机构应对自身的专长领域和本身局限有充分的认知。在发展过程中，社工服务机构和社工都应不断聚焦服务人群，在项目设计、申请和承接时有针对性地进行选择，尽快明确发展方向，这是基于服务专业性、最大程度满足服务对象基本需求及服务项目品牌建设的三重考虑，也是国外和我国港澳台地区的基本经验。 反思十：社会工作的发展进程中，更多是民办社工服务机构领导者走上了前台，而一线社工一直被 集体淹没 ，缺少来自外部公开的充分的肯定、支持和鼓励，一线社工的群体影像由于各种因素的限制还未清晰呈现。 建议十：民办社工服务机构的发展需要具备有专业基础、社会良知、人格魅力、能力全面的领导者，他们在带领团队发展中发挥着引领性作用，但没有一个专业化的服务团队，组织就难以生存和发展。团队型组织的发展比领袖型组织的发展更具可持续性、规范性和生命力。我们呼吁相关政府部门、社工行业组织和社工服务机构等相关方能真正地尊重一线社工的劳动成果和专业价值，树立和宣传真正的社工人才典范。 后记 笔者认为，行业自律和互律应成为我国社会工作发展的永恒主题。在快速发展的当下，我们更需要行业自律和互律，不仅仅需要社工职业道德规范，更需要社工机构发展规范，并与来自政府部门和社会公众的外部他律有机结合在一起，营造良好的行业发展环境，以更好更稳健地实现发展。当前，我国民办社工服务机构发展整体上依然处于初创期向成长期过渡的阶段，还将面临本土经验摸索、人才培育、资源不足等诸多困难和挑战，甚至是其他不合理的正常现象。而这个阶段，带有反思精神的潜心摸索也可能是最有价值的，应在发展过程中积累可推广、可视化、可传承的本土经验，找寻到适合本地、本土、本色的社工服务机构的发展模式。 (作者系民政部社会工作研究中心助理研究员、中国社会科学院研究生院MSW 教育中心督导)