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黄巾起义184年，太平道首领张角及兄弟张梁和张宝率信徒发起民变，史称黄巾之乱，迅速发展到数百万追随者，引起全国性的战乱 [28] 。汉灵帝派皇甫嵩、卢植及朱隽等率中央军压制 [29-30] ，又令地方州郡政府和豪强地主招募军队协助。最后黄巾军的主力虽然很快被击溃，不过余部仍然散布各地。随着各地山贼土匪陆续出现，汉朝的中央军精疲力竭 [31] 。188年汉灵帝采纳刘焉的建议 [32] [33] ，将负责监察各郡的刺史赋予兼有地方军政权力，以加强对各郡的控管，并且将部分刺史升为州牧，由刘姓宗室或重臣担任 [34] 。这一措施使得州正式成为一级行政区，虽有利于镇压各地叛乱，但当朝廷发生内乱后，掌握地方权力的州牧及刺史纷纷割据一方，不再受朝廷节制。例如益州牧刘焉割据巴蜀，借由五斗米道首领张鲁占领汉中 [35] ，切断与朝廷的关系。东汉为解决黄巾之乱而制定的州牧制度，在朝廷不断衰弱下，反而开启群雄割据的局面。 [36]