政府会计应用框架

政府会计准则体系的结构1、政府会计准则体系是否需要区分中央和地方从政府会计准则体系结构看，一些国家，尤其是联邦制国家，存在区分中央与地方制定政府会计准则体系的做法。如美国、英国、荷兰、瑞士等典型的联邦制国家，地方政府享有高度的自治权，有自行制定会计规范（或准则）的权利，因此在政府会计规范的制定上也明显地分为两个层次：联邦政府会计规范（或准则）和地方政府会计规范（或准则）。美国和英国都采用的是由联邦和地方两套不同的准则制定机构分别制定针对联邦和地方政府会计准则的做法；加拿大、澳大利亚、法国、德国、意大利、西班牙等中央或联邦集权的国家，中央政府（联邦政府）与地方政府的会计规范方面没有明显的分层，通常是地方政府需要使用中央统一制定的会计规范（或准则）。但是，加拿大政府统一的政府会计准则中分别为联邦政府和地方政府的报告制定了不同的准则，包括：财务报表概念——联邦、省和地方政府；财务报表目标——联邦、省和地方政府：财务报表呈报——联邦、省和地方政府：财务报表的目标——地方政府；财务报表呈报的总体标准——地方政府。我国《会计法》第八条规定，“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。国务院有关部门可以依照本法和国家统一的会计制度制定对会计核算和会计监督有特殊要求的行业实施国家统一的会计制度的具体办法或者补充规定，报国务院财政部门审核批准。”因此，中央、地方分别制定政府会计准则的做法不适应我国的立法体制。2、单位指向还是业务指向的准则体系设计在我国现行的预算会计规范体系中，《财政总预算会计制度》以预算资金为指向，《行政单位会计制度》和《事业单位会计准则》则以单位为指向，三者处于平行地位，这种不同指向、各自独立分离的规范模式与前期我国实行的财政资金管理体制有关。在实行政府集中采购、国库集中收付制度之前，我国的财政资金运动实际分为两个环节，前一个环节是预算资金入库和拨款阶段，后一个环节是预算资金在各行政事业单位中的具体耗用阶段，相应地会计上需要分别核算这两个环节的资金运动，结果形成以预算内资金为主体和以单位为主体区分的两种会计体系，它们各自具有独立的会计要素和核算范围。我国当前实行的部门预算打破了预算内外资金的划分，政府集中采购和国库集中支付将行政事业单位中的主要资金使用过程与财政总预算资金的拨款阶段合二为一，资金运行由两环节逐渐转变为统一循环。因此，众多学者呼吁将财政总预算会计与行政事业单位合二为一，构建政府会计。过去以单位为指向的会计规范模式带来的一个问题是各会计规范的内容具有相当多的重复，如果继续沿用，势必造成政府会计准则制定的成本浪费。基于财政资金业务上总预算财政收支与单位预算收支运行合一的现实趋势，本文也主张将财政总预算会计与行政事业单位会计合一，建立整体政府会计概念。构建一体化的准则体系，以业务为主体设计具体准则，避免以单位为主体独立或相对独立设计准则体系。3、政府会计准则框架的统领——基本准则还是概念框架在政府会计准则具体框架的构建问题上，有两种不同的意见，其主要区别在于统领会计准则的应该是基本准则还是概念框架。从内容上看，基本会计准则与概念框架是一致的，都是对会计目标、会计假设、会计信息质量特征、会计要素进行定义和说明，但是从形式上看，基本会计准则属于法规。因此采用条文格式、语言概括，从中不能直接得到有关内容的详细说明，许多细节只能在准则之外的其他文件中进行解释；而概念框架属于研究报告，解释性、说明性更强，对理解概念具有相当大的帮助。从法规的一致性和我国的具体国情看，采用基本准则做统领应该更为可行。会计准则在我国属于法规范畴，而概念框架则属于理论研究范畴，法规在我国更容易得到严格的执行，而概念框架的强制性显然要弱很多。因此，出于对法规形式一致性的考虑，本文建议政府会计准则比照企业会计准则体系的框架进行构建，建立以基本准则为统领，下设多个具体准则的框架形式。

一、我国政府会计改革的背景（一）国内环境的变化促使政府会计改革改革开放以来，我国经历了从计划经济向市场经济的转变，政治体制也在经历从高度集权向社会主义民主的转变。我国从公有制经济发展成为以公有制为主体多种经济成分并存，经济水平已突飞猛进，文化、教育、科技等因素也在一定程度上影响政府会计改革进程。1、政府职能的转变促使政府会计改革。在新公共管理的大背景下，我国改革开放与经济的发展对当前政府的执政能力提出了新的要求。我国正逐步实施政府职能转变，强调政府的受托责任，受人民之托，管理国家事务，政府应当好人民之家、理好人民之财，践行绩效政府理念，体现服务型、管理型、绩效型政府。政府职能转变要求建立一个完善的政府信息系统，以全面反映政府的各项活动，同时能对政府形成有效的制约与监督。在这个信息系统中，会计信息至关重要，是政府信息系统的重要组成部分。政府财务报告应全面反映当期政府的财务状况、运转情况及现金流量，利于信息使用者了解整个政府的资产负债及政府绩效。因此，政府职能转变要求政府会计改革，政府会计改革促进政府职能转变。2、公共财政管理改革促使政府会计改革。我国公共财政体制改革主要致力于三方面转变：一是从传统预算会计到现代政府会计，反映政府履行职责与政府占用、消耗经济资源的配比关系；二是从公共投入（程序）管理到公共产出（目标）管理，消除公共悲剧；三是从偏重政府财政、财务状况的（短期）流量分析到（短期）流量分析和（长期）存量分析并重，防范财政风险。“三个转变”本质上是在市场经济体制下财政职能的转变，由主要为政权服务，更多的转向为公共服务，实现公众利益需求，接受公众监督。相应地，国库集中支付、部门预算、收支两条线、政府采购、预算外资金纳入预算管理、绩效评价等重大改革措施相继出台，对财政资金的管理体现了事前预算、事中控制、事后追踪与监督。公共财政体制需要相应的政府会计信息作支撑来保证财政管理公正、透明和财政资金使用的有效性，核算预算部门预算的合理性及效用性，保证政府采购的合理性及考察政府绩效。而我国现行政府会计制度已不能适应相应的变化，必须进行改革。（二）国际环境的变化促使政府会计改革国外的政府会计改革源于20世纪80年代起兴盛于西方发达国家的新公共管理运动（以下简称NPM），该运动的核心理念就是以企业家的精神改造政府，因此，将商业部门会计应用于公共部门自然成为改革内容之一。随着新公共管理运动的开展，政府会计实践的焦点转向了效率导向，强调所有的收入与成本配比，以及整个政府的财务报告。全球经济一体化步伐的加快对不同国家政府会计信息的透明度、政府财务状况和绩效信息提出了更高的要求，要求不同国家提供具有国际可比性的政府会计信息。2010年国际会计师联合会（IFAC）呼吁进行权责发生制会计改革，建立先进的政府会计准则，提高政府财务信息质量、透明度和政府财务管理水平，并以此作为促进全球金融稳定的措施。IFAC认为，所有国家的纳税人、投资者和公民都有权获得有关本国政府的精确和完整的财务信息，各国政府应该运用权责发生制，提供全面的财务状况和财政业绩的信息，满足不同信息使用者的信息需求。政府会计作为一个收集和传达政府财务状况和运行绩效的信息系统，其信息质量的高低、信息的完整性直接影响到国家财政决策的正确性、效率性和效益性。政府会计应当全面、及时、可靠地反映政府预算执行情况、财务状况、运行绩效等有用的管理信息。我国于2010年发布了《中国企业会计准则与国际财务报告准则持续趋同路线图》，因此，在国际准则趋同背景下，对我国政府进行改革是大势所趋。二、我国现行政府会计存在的问题1988年开始实施的《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》和《事业单位会计制度》，其共同点是把收付实现制作为其主要的核算基础。即以款项的实际收付为标准来处理经济业务，确定本期收入和费用，进而计算本期盈亏。随着我国政治、经济体制改革、社会经济转型的不断深入，面对政府职能的转换、政府收支分类科目的变化、政府监督的加强、公共财政体制的改革和政府绩效评价制度的建立和不断完善，现行政府会计存在明显不足。（一）忽视政府财务报告信息的外部需求者政府财务报告信息的需求者分为内部和外部主体，内部需求主体主要包括各级人大及常委、政府及各部门、审计机关，外部需求主体主要包括投资者、债权人、其他政府、国际组织、公众和评级机构。长期以来，我国的政府财务报告信息主要为内部需求主体使用，外部需求主体很难获得，即政府财务报告信息缺乏透明度。（二）财务报告体系不完整，报告内容不能满足要求当前，我国还没有完全意义上的政府财务报告体系，主要是由于我国还没有建立政府会计制度，现有的财务报告是以预算会计为基础而产生的，并不能提供完整的政府财务状况。由于缺乏对外披露制度，报告内容不能满足要求。主要体现在资产披露不全面和负债披露不全面两个方面。一是由于实行收付实现制、负债未区分流动性，致使政府债务披露不全面，内部信息需求者希望了解政府负债信息，防范政府风险。而外部信息需求者基于债务信息对投资和取信于政府的程度作出决策。二是在固定资产的计量、国有股权的披露、出让土地情况的披露及社保基金运营的披露方面存在严重缺陷，不能真实反映资产的状况。 （三）核算基础是收付实现制以收付实现制为核算基础的政府会计，在我国社会主义现代化建设中起到非常重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革、社会经济转型的不断深入，以收付实现制为核算基础的政府会计已远远不能满足现实需求。经济合作与发展组织（简称OECD）国家中已有大多数国家在政府会计中不同程度地采用了权责发生制，其优点在于权责发生制真正超越了现金流概念，能够在全面受托责任基础上实施预算管理；真正以竞争方法去实现绩效目标的最大化；更有效率地进行资源管理；更科学合理地进行长期战略决策，以增强政府的持续运营能力。三、对我国政府会计改革的建议（一）循序渐进地引进权责发生制我国的政府会计改革应结合我国国情，我国的政治、经济体制改革还有待进一步深化，和发达国家还存在明显差距，会计人员的道德水平和执业能力也还参差不齐。政府会计的改革，若不考虑经济发展水平和信息需求，显然有违成本效益原则。我国必须结合本国的基本国情，逐步地完善我国政府会计制度。因此引入权责发生制应采用分阶段、分行业、分部门地进行。具体来说，可以首先改革与当前的财政预算管理不适应的内容，并制定相应的会计核算规范、制度，做到对现行预算会计制度进行适当的补充和完善。在此基础上，研究制定我国的政府会计体系和政府财务会计报告制度。新制度出台后，可先在部分地区和部门试行，待条件成熟后再全面推开。（二）构建适合我国国情的政府会计概念框架政府会计改革的首要任务是构建或完善政府会计概念框架或政府会计基本准则。适合我国特定政治、经济、社会和科技发展的政府会计概念框架或基本准则是政府会计深化改革的航标。政府会计概念框架可以看作财务会计概念框架在政府会计活动领域的特殊应用，内容应包括：政府会计目标、政府会计主体、政府会计信息质量特征、政府会计要素及其确认与计量、政府财务报告等内容。其中，政府会计目标是该框架的逻辑起点。我国政府会计应具有服务于政治建设的目标，公共治理、管理控制与资源配置的目标、政府绩效评价与解除受托责任的目标、决策有用的目标，可以分阶段实现；政府会计主体是政府会计理论框架构建的重要前提，结合国际通行做法，考虑到我国为数众多的事业单位以及国有企业等的界定问题，从服务于政府会计目标的实现，服务于政府职能的履行和适应我国政治体制、行政体制、公共治理模式及政府组织架构的实际来看，我国政府会计主体应该按照行政隶属关系配合政治受托责任法加以确定。除了企业、民间非营利组织、已经实行企业化管理的国有事业单位之外的所有组织，都在政府会计报告主体范围内，都是政府会计主体的构成部分；会计质量信息特征服务于会计目标，将会计信息质量按层次性原则，突出可靠性，兼顾相关性、可比性、实质重于形式、谨慎性等；在借鉴国外经验的基础上，我国政府会计报告的会计要素可以采用：资产、负债、净资产或基金、收入、支出、结余六要素；从我国政府会计所处的环境、政府会计的水平、政府会计目标及其质量要求来看，现阶段，我国政府会计的计量属性的明智选择应该是历史成本，随着政府会计水准的提高和环境的变化，再逐步引入其他计量属性；政府财务报告应包括资产负债表、运营业绩表、行政成本表、现金流量表以及预算收支表及其附注。（三）提高政府会计人员素质政府会计改革需要高素质的政府会计人员，主要是三个层次人员：第一层次是制定政策制度的人员，主要在财政部门；第二层次是推行政策制度的人员，主要在政府主管部门；第三层次是具体操作的人员，主要在预算单位。三个层次中，第一层次最为重要。因为它既是制定高质量会计准则和会计制度的关键，又是培训第二、三层次的基础力量。我国应制定一套中长期培训计划，分批、分阶段对现有政府会计人员进行再教育和培训；或者提供优厚待遇，吸引熟悉权责发生制会计系统的企业会计人员或注册会计师进入政府会计领域。

会计准则是会计人员从事会计工作必须遵循的基本原则，是会计核算工作的规范。对经济业务的具体会计处理作出规定，指导和规范企业的会计核算，保证会计信息质量。政府会计基本准则：属于概念框架，是说明会计核算工作的指导思想、基本依据、主要规则和一般程序的。主要是用来统驭具体准则和会计制度的制定。我们在做会计核算、会计处理的时候，基本准则相当于我们会计主体在会计核算时所参照的宪法，是一个统领，基本准则当中告诉我们一些会计计量、会计信息记录、会计信息质量、会计基础资料的要求、会计报告要求的依据，是制定具体准则的主要依据和指导原则。政府会计具体准则：规定政府发生的经济业务或事项的会计处理原则。具体准则是经济业务会计核算处理时的具体规定。它的操作性强，是在我们的具体经济事项和业务活动的时候，对具体的会计处理和一些特殊的经济事项的会计要素增减变动时候的会计处理给出的依据。目前出台的政府会计的具体准则包括：政府会计准则第1号——存货政府会计准则第2号——投资政府会计准则第3号——固定资产政府会计准则第4号——无形资产政府会计准则第5号——公共基础设施政府会计准则第6号——政府储备物资政府会计准则第7号——会计调整政府会计准则第8号——负债政府会计应用指南：是对具体准则的实际应用做出的操作性规定。应用指南是对准则的一个补充，比如我们现在固定资产的应用指南，规定了折旧年限，折旧方法，折旧计提的原则以及折旧原则的披露信息，应用指南是在我们实践操作过程当中要统一的一些规则。政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表会计制度规定政府会计科目及其使用说明、财务报告格式及其编制说明等。是对具体的会计事项进行会计处理，对会计处理的方法和原则以及会计语言如何去表达的规定，便于会计人员的日常核算。政府会计制度的行业补充规定因为国家行政事业单位的经济业务各不相同，在执行会计制度时，部分特殊业务并不能完全体现在《政府会计制度》中，因此，为了规范医院、高等学校、科学事业单位等行业事业单位特殊经济业务或事项的会计核算，确保新旧制度顺利过渡，需要结合行业单位实际情况，对《政府会计制度》做出必要补充。近期先后印发了国有林场和苗圃、测绘事业单位、地质勘查事业单位、高等学校、中小学校、医院、基层医疗卫生机构、科学事业单位、彩票机构等9类行业事业单位执行《政府会计制度》的补充规定和衔接规定。系列补充规定包括四部分内容：新增特殊业务涉及会计科目的一级科目及其使用说明比如：基层医疗卫生机构增设“待结算医疗款”科目，彩票机构增设“彩票销售结算”、“应付返奖奖金”和“应付代销费”3个一级科目，国有林场和苗圃增设“营林工程”和“林木资产”2个一级科目。在相关一级科目下增设相关明细科目，用来反映业务特点，满足核算要求主要在“事业（预算）收入”、“事业支出”、“业务活动费用”、“单位管理费用”、“应收/预付账款”、“应付/预收账款”、“库存物品”等《政府会计制度》规定的一级科目下增设相关明细科目比如医疗行业的事业收入分为“医疗收入”“科教收入”。其中医疗收入又分相关明细科目“门急诊收入、住院收入、结算差额”，用来反映医疗业务特点，加强医疗业务的核算。对报表的补充用以反映所增设的一级科目及明细科目对报表的影响；增设若干明细表，作为主表的附表，以满足行业管理要求如医院增设了“医疗活动收入费用明细表”，基层医疗卫生机构增设了“待结算医疗款明细表”和“医疗及公共卫生收入费用明细表”，彩票机构增设了“返奖奖金变动明细表”和“彩票资金分配明细表”；补充了部分行业事业单位附注披露要求。对行业特殊业务和事项会计处理的补充。如医院医保结算差额、医事服务费和药事服务费的会计处理、高等学校留本基金的会计处理、科学事业单位合作项目款的账务处理等，此外，系列补充规定统一规定了医院、基层医疗卫生机构、高等学校和中小学校固定资产折旧年限。对行业特殊业务和事项从会计确认计量、账务处理等方面进行了明确和规范。现在明白了吧，政府会计基本准则、具体准则、应用指导、会计制度以及行业补充规定共同组成了政府会计准则体系。也就是我们现在学的财务会计和预算会计共同构建的双功能、双基础、双报告的政府会计核算模式