会计监督弱化的原因

随着市场经济深入、市场竞争激烈、企业规模的扩大以及国际金融局势的发展，对我国会计监管的内容、方法，质量都提出较高的要求。现阶段已由审查资产负债状况到审查损益情况，同时，注册会计师审查鉴定的内容也扩大到资产负债表和损益表。随着会计准则的建立，《会计法》的实施，会计信息的真实性、正确性、公允性、及时性尤为突出，从而使会计监管的内容增多，范围扩大，复杂程度加深。我国《会计法》规定：各单位必须根据实际发生的经济业务事项，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报表。并对填制会计凭证、登记会计账簿和编制财务会计报告的各个方面做出了具体规定；特别是对假账作出特别规定，由此可见，对虚假财务信息的监管，已成为会计监管的重中之重。企业中会计行为主体在会计目标的驱动下，对外部环境刺激和内部条件制约所作出有目的的会计反应活动就是会计行为。企业生成并提供真实、完整的会计资料，是会计工作的最基本的要求，也是最重要的会计行为。由于多种因素影响会计行为，从而会制造虚假会计凭证，提供不实财务账簿，编制�假财务报表，提供�假财务信息。由于管理者不能及时得到所需的正确信息，近而影响企业管理者的经营决策以及投资决策，直接导致企业的效益降低，乃至导致企业的破产。一、当前会计监督弱化的原因有以下几点会计行为主体的会计行为受到所处的内部因素与外部环境影响。1内在因素内在因素指会计人员的自身素质，会计人员应具备的各种条件的综合素质。概括起来。主要有专业素质、政治素质、知识素质、心理素质等等。据调查表明会计从业人员素质不高。会计人员受过大专以上会计教育的只占少数，未受过真正会计专门训练和考核的占多数，不少人员对会计核算的原则、方法认识不够，理解不透，实际操作中经常出现错误，使会汁信息失真。会计从业人员缺乏高学历、高技术、高能力。大多数财务会计人员专业技术不精，对于业务的处理不能做到驾轻就熟，缺乏政治素质，对于国家颁布的财经法规法律没有足够的认识，并且掌握时间较长，影响日常财务工作的开展。个别企业在会计人员使用上不是任人唯贤，量才使用，而是相互拉拢，致使会计人员业务不熟或技术低下，不能正确运用核算程序和方法，使会计信息失真。也有的会计人员不能依法进行会计核算，忘记了自己的权利与义务，甚至为了一己私利，知法犯法，与领导者共同作弊，导致会计信息失真。此外，知识素质有待于近一步的提高，了解国家的财政、税收及金融等多方面的知识，提高工作的能力。此外还应该加强心理素质。2外部环境，包括宏观和微观两个方面。从宏观上讲，国家财政、税收政策以及信贷政策等，将影响企业的发展方向和经济活动行为，从而影响会计行为。会计法律、会计行政法规和会计规章，限定了会计人员的行为范围，会计主体的行为不可能超出会计法律之外。市场环境，也限制着企业经济战略行为，从而影响着长期和短期会计行为。第一，国家监督不健全，缺乏明确的专业性的立法，存在法律真空，造成监督不力。现存的法律法规缺乏力度与强度。然而我国在长期计划经济体制下形成的国家监督，包括财政监督、审计监督，虽然发挥着相当重要的作用。但是此类监督往往偏重于国家利益，而不够重视企业单位的特点和需要，在执行会计检查和监督时，会出现不协调现象，对企业单位财务收支影响过多，这种现象无益于企业的发展，更无益于市场经济的发展。另外，部分执法人员素质不高，法制观念淡薄，人为因素过重，主观随意性过大，更有少数执法人员私心太重，一旦得利，便放弃原则，“大问题也可以变成小问题”，“有问题也可以变成没问题”。个别人随意“找茬”，对企业进行刁难，甚至加罪于企业，这些现象实际上是国家监督职能的弱化表现。第二，社会监督弱化，企业财务会计资料的透明度不高，财务信息的传递性不强，使社会性监督缺失，给予财务会计人员造假的机会，此外，虽然我国注册会计师事业在近几年得到较快发展，但是仍不存在不少问题，多数会计师事务所由于利益驱动而导致监督不力，会计师事务所作为一个经济主体，与委托人之间存在着经济利益关系，它为自身的生存与发展，必然迎合委托人要求，制造某些�假财务信息，致使监督不力。从微观上讲，企业经营管理者的决策行为、战略方案，以及对内部机构的管理行为等，对会计主体的行为产生有着直接的影响。在企业内，会计行为的方向和规范化程度受制于企业行为的方向和规范化程度。从实际情况看彳艮多违法行为是在企业负责人授意、指使、强令下进行的，指使会计人员造假，虚增利润骗取贷款，隐瞒利润逃避交税，转移国有资产，账外设账，虚列数据来掩盖其贪污受贿的罪行等，致使会计信息严重失真。第一，会计人员定位影响，由于会计肩负处理各种经济关系和利益关系的使命，因此，会计信息往往是各种利益关注的焦点，编造�假会计信息成为一些单位中个人谋求不正当利益的手段，从而造成会计信息失真，这些失真的信息严重损害了社会公众的利益，干扰了国家宏观调控和市场经济秩序。在现有企业制度安排下，企业经营者掌握着企业的经营管理权，会计信息系统作为企业经营管理系统中的一个子系统，要在企业管理系统中运行，负责会计工作的工作人员是聘用的，其权力是企业经营者赋予的，会计人员在企业组织体系中与经营者处于不同的权力层次，在行政职权上不具备监督经营者的权力。这是财务工作中一种权力上的制度安排，所以从制度上使会计人员不具备阻止不真实数据进入会计信息系统的权利。第二，会计内部监督局限，其一多数企业的内审机构形同�设，能起到对企业会计工作各经济活动进行监督作用的极少，一般设立单位内审机构和人员均是由部门领导委任，其隶属关系，经济利益均受到单位领导人的制约，这自然对内审人员的监督行为构成约束，他们能否坚持原则，为维护国家利益而对企业甚至企业法人的经济行为进行有效监督要划个问号。这种管理体制和监督模式对于会计监督是一种弱化。其二会计内部的牵制制度，内部牵制制度的不健全，也就丧失了对会计工作的监督作用往往造成在企业各环节，各岗位之间出现管理混乱，工作不衔接和贪污舞弊的问题。二、加强会计监督的对策第一，在宏观上政府以管理者身份，借鉴国外经验，结合会计监督的实际情况，要建立相对完善的现代化的会计规范体系，才能从根本上解决目前会计信息普遍失真的问题。然而，建立一套相对完善的会计规范体系不是一蹴而就的事，需要我们在理论创新、借鉴国外经验等各方面做出不懈的努力这也许需要几十年，甚至上百年的时间。加强会计法规制定与检查，做到会计监督有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。增加会计监督的权威性与强制性，提高法律的可行性与可操作性。要很好地贯彻实施会计法规和制度，真正提高会计信息质量，改善企业的管理模式，促进企业的健康发展，提高企业的效益。加大审计力度工作，全国审计机关逐步深化对企业经济审计工作，要加强力量、扩大审计面，提高审计机关对会计监管的力度。第二，从微观上首先，行业自律注册会计师协会的监督，“以诚信建设为主线，全面推进行业改革和发展”的工作方针，进一步加大行业监管工作的力度，改善全行业的职业道德水平。对于会计师事务所、注册会计师违反有关规定的，注册会计师协会将视情节轻重给予行业自律性惩戒。对于违法违规执业的事务所和从业人员，将依法进行严肃查处。注册会计师协会行业自律也是需要改进和加强的。财政部加强这方面的领导，国家审计机关加强监督是必要的，推动会计行业自律发展。其次，改革现行的会计人员管理体制，加速实行会计委派制，会计委派制是指由政府会计主管部门依法向国有企业、事业单位或政府机关派遣或任命会计机构负责人，在单位和上级部门领导下，负责会计核算、会计监督工作，保证单位会计机构和会计人员依法行使权力和履行义务实行会计委派制，加强了主管部门对会计工作的领导，以抑制在用人方面小正之风。同时，可以调动会汁人员的积极性，使会计人员特别是会计机构负责人能够坚持依法理财，保证国家利益不受侵犯，确保会计法规及国家各项规章制度的贯彻执行，从而保证会计信息的真实有效。再次，完善企业内部控制制度的建设，内部控制能否真正成为管理的内在需求，是内部控制不至于流于形式的关键，也是内部控制中的会计控制这一环能否起作用的关键。要使会计控制也成为企业的内在需求，取决丁两点：企业决策是否依赖于会计信息以及企业是否通过提供真实的会计信息以取信于社会。当前这两点企业都未能很好地做到。一方面企业决策仍凭领导主观臆断，根本认识不到会计信息之于决策的重要性；另一方面企业经营绩效不佳，就想发布虚似会计信息来蒙骗社会。这背后更深层次的原因，就是产权制度和代理问题。因此，只有通过产权制度改革，建现代公司制度，业才会有动力去实施会计控制，会计控制才会发挥出其应有的作用。二、提高会计人员素质，加强职业道德的建设。1观念创新：重视提高服务业会计人员素质会计人员综合素质的高低不仅影响一个单位会计工作的水平和质量，而且影响整个会计事业和社会经济的发展，会计人员掌握着整个企业的资金运作、核算与管理，对企业的发展有着重大影响。要发展企业，必须提高企业会计人员的学习积极性，提高会计人员的素质。还要加强宣传力度，使企业的高层管理人员意识到提高会计人员素质的重要性，主动安排会计人员参加各类继续教育。2内容创新：根据企业特点进行重点性学习，要提高企业会计人员的业务能力，必须在考虑各企业的特殊性，以不断提高学习的质量与效率。其内容如下：(P)会计法和会计人员职业道德是会计人员道德的基础，了解掌握会计法，加强会计人员职业道德教育是提高企业会计人员基本素质的需要。(2)根据企业的不同业务需要设置分类学习，进行分业务的会计技能学习。由财政局会计管理处、企业管理部门联合会计培训部门制定企业的会计继续教育方案，有目的有计划地开设相应的培训课程，让其会计从业人员充分了解所在服务行业的会计制度及相关规范，真正学以致用。(3)增设管理类课程，以完善企业会计人员的知识结构，提升其管理水平。随着新会计准则的完全出台，会计准则的变革步伐从快速走向稳健，会计人员的能力素质应逐步从以熟悉、掌握会计制度和会计准则为主，转向以提升管理水平、为企业服务为主。欲提高企业资金使用的效益，就需要企业的会计人员提高专业素质，善于利用会计信息参与企业管理。

改革开放以来，我国会计行业得到了蓬勃的发展，会计工作取得了巨大的进步。会计是一个信息系统，它的目标是向会计信息使用者提供决策有用的信息。由于会计信息属于公共产品，往往涉及公众利益，并具有较强的技术性，公众难以识别其质量，而且所有欺诈、舞弊与腐败等行为都有财务后果，这使得会计监督成为为整顿会计工作秩序、保证会计信息质量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修订的《中华人民共和国会计法》（以下简称《会计法》）的颁布，会计监督体系才逐渐清晰。《会计法》对会计监督进行了重新界定，构建了一个包括内部监督、社会监督和政府监督的“三位一体的会计监督体系”。其中，政府监督作为最高层次的经济监督，具有强制性和威慑力，权威性、公正性较高。在社会主义市场经济条件下加强政府监督不仅是维护社会主义市场经济秩序的重要基础，同时也是促进单位内部会计监督有效进行的重要保证。可以说，政府会计监督是我国会计的一大特色。目前，政府会计监督工作已经成为规范市场经济秩序、打击会计造假行为、保护国家和投资者利益的重要保障，成为服务宏观调控、促进财政管理改革、确保财税政策有效实施的重要手段。 一、 政府监督当前存在的问题以财政部自1999年开展的全国会计信息质量检查为例，1999年～2009年十年间，会计监督取得了明显成效。财政部连续发布了16期会计信息质量检查公告，累计检查企事业单位44 580户，查出违规问题金额3 386.9亿元，处理处罚企事业单位13 562户，处理处罚会计师事务所757家，处罚注册会计师1 306人，依法查处了一大批重大会计造假案件①。面对改革开放以来我国政府监督取得成绩，我们有理由感到欣慰，但是我们更应该看到我国政府监督面临的任务的艰巨以及政府监督存在的问题，并积极寻找解决这些问题的思路和方法。目前，我国政府监督主要存在以下几大软肋：1. 职能分割——多头监管，协同不畅。会计监督作为一种权利安排，其监督效果的好坏，取决于监督权安排是否得当。政府相关职能部门的会计监督权来源于政府的行政权以及股东和社会的转移监督权。而我国现实的会计监督权力安排，在诸多部门中都有体现，而这一权利安排源自《会计法》的规定。根据《会计法》第三十一条、第三十二条和第三十三条规定，《会计法》除了规定财政部门行使会计监督的权利和范围外，同时也赋予了审计、税务、人民银行②、证券监管、保险监管等部门各自相应的实施会计监督的职能。《会计法》对会计监督各个职能部门的监督检查职能的划分都源于特定的角度，各自有其侧重点，都在不同程度和不同方面对被监督主体起到了监督检查的作用。但在实际行使会计监督权利的各职能部门中，由于相关的法律法规并没有对监督权利进行层次上的合理划分与安排，这种职能分割的不合理势必造成多头监管。多头监管导致的结果是管理分散，缺乏横向信息沟通和相互协调，造成重复检查和资源浪费，不能形成有效的监督、管理，更有甚之，可能导致不同监督主体各自为政、各取所需、滋生部门利益的现象出现。此外，由于缺乏横向信息沟通和协调，也给被监督主体带来了监督空隙，使被监督者在面对不同的监督主体时，有针对性的提供有利于自身的信息。2. 根基弱化——会计监督监督手段少、违规成本低。监督作为一种权利，常常与利益相伴，即监督与奖惩是紧密联系在一起的，没有有效的奖惩结构，监督作用和效力就随之削弱。近年来，对于各种监督部门的力度和效力，一个不争的事实就是财政部的会计监督和检查效力远远落后于证监会、审计署、银监会和税务局。以下我们就从目前法律法规中对实施监督的手段和处罚的力度来做一个简单的比较。从目前可以在监督过程中可以实施的手段来说，证监会的手段最多、最全面，与在刑事侦查阶段可以使用的手段基本相同；审计监督的手段也相对丰富；只有财政部的会计监督手段最为单一，效力最差，势必影响监督效力的发挥。只有各种手段的综合运用，才能有效地提高监督的效力。从另一个角度讲，事前的监督将减少损失，促进公平，维护社会经济的稳定，其更体现了监督的本质。3. 本末错位——重视监督检查，忽视制度建设。政府监督作为财政管理工作的重要组成部分，对于保障国家经济安全发挥着重要作用。从一定程度上讲，政府监督是我国经济社会运行的“免疫系统”，通过其职能作用的发挥，进行事前、事中、事后的监督，为国家经济安全提供有效的防范和纠偏保证。然而长期以来，我国政府监督方式比较单一。财政部门对企事业单位以及会计师事务所的监督仍然以事后检查为主，难以将问题发现和解决在萌芽状态，未能实现事前调查审核、事中跟踪监控和事后专项检查相结合。就目前财政部监督检查局已经连续公开披露了十六期的检查结果（可以查到七期）来看，我国政府监督的范围还十分有限，而且，每年存在的问题基本相同，并未得到实质性改善。另外，监督部门并未对上期结果作继续跟踪和回访监控，使监督检查的警示作用没有显现出来。4. 导向误区——利益驱动，效率低下。目前，我国政府监督面临的被监督对象数量大，经济业务多，任务非常重，但监督力量却十分有限。据统计，我国行使会计监督的人力资源，财政部约2 000人，其中专员办专门从事监督的1 000多人。虽然从2006年起，地方财政的力量逐渐充实到会计监督中来，扩大了监督的范围，加强了监督作用的发挥，但是相对于全国的会计监督工作来说，政府监督的力量仍是相当薄弱。因此，政府监督对象的选择应当主要围绕在一定时期的工作重点。然而，各省市等基层监督部门，由于利益驱动等因素，在被监督单位选择上具有随意性。而这种随意性经常表现为选择效益好的企业作为监督检查的对象，而将效益差的企业排除在外。这种选择监督对象的错误导向是与监督的目标相背离。现实中，效益差的企业往往存在更多的问题，更需要对其实施监督检查。5. 阳奉阴违——检查结果不透明，披露信息含量低。从目前能够在财政部监督检查局对会计信息质量检查情况的公告来看，虽然近年来，监督检查局对检查结果履行了披露义务，但目前披露的公告并没有一个统一的披露规范，每年的公告内容均有不同，并且仅只是总体上的描述，而未对被检查单位的情况进行公示，导致监督检查的结果透明度低。可见，目前的会计信息质量检查公告形式上的意义更大，由于其信息含量较低，无法满足公众的信息需求，并不能起到很好的舆论监督作用。而且，习惯于权利寻租的惯例，对于没有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的负面作用，导致社会不公平的产生。二、 完善政府监督的相关对策针对前文对我国政府监督存在的问题的分析，本文相应地提出了以下几点建议：1. 明确会计监督体系层级，搭建公共信息平台。我国政府监督各个职能部门的监督检查有其各自的分工和侧重点，之所以会出现多头监管等问题，根源还是没有形成会计监督协同监管机制。解决上述问题的途径就是使当前的多个政府监管主体形成有序、规范的协同合作，并搭建起公共信息平台（即政府监督数据库），形成联动效应。应该尽快明确我国会计监督体系的层级，形成以财政部门为主导的整体监督体系。财政部门作为会计工作的主管部门和会计规范的制定部门，应处于监督体系的核心位置，由财政部门牵头定期进行各部门联动的会计信息质量检查。财政部应每年会同金融、审计、税务、证券监督部门等有监督职能部门，根据国家经济运行和保障的总体部署和安排，共同协商制定会计监督计划，确定年度会计监督重点行业与企业名单。在此基础上对名单列示的行业与企业名单，协商确定负主要监督检查责任的监督部门，如对于上市公司的监督检查，优先考虑证券监督管理机构进行监督；对于金融机构，优先考虑金融监管机构，银监会、保监会等；其他行业和企业，优先考虑财政部和税务总局。财政部作为统一会计监督主体，从总体负责公用信息平台的搭建，形成政府监督数据库。各专业职能部门检查完毕后，录入数据库，再交由财政部和税务总局从会计基础工作和税收角度进行最终检查，从而形成统一完整的检查信息系统。目前关于信息平台的建立，可以以财政部监督检查局为主导，在已经形成的会计信息检查数据库的数据上，结合其他职能部门的自有数据库，探索进一步的优化和处理技术，解决接口技术、数据对接等问题，早日实现数据库的共享。2. 强化会计监督手段，提高违规成本。手段的不够强硬，配套措施的落后，以及极低的违法成本，使得会计监督的效力日益弱化。而且，由于不同的处罚机关处罚力度不同，势必造成违法主体在违法方面具有选择性，财政部的会计监督是是最基本的保证，而处罚力度较低，势必助长对会计信息的根本性损害，同时也会引起更为严重的后果。此外，监督主体处罚力度的不一致，也将使被监督主体向各不同监督主体产生不同的寻租行为不同，进而影响整个社会经济管理职能的不平稳。直至对整个会计监督体系的重大损害。因此，当务之急是整合各部委的监督职能，统一协调，加大财政部会计监督的检查和处罚力度。这就要求赋予多种手段以扫除工作阻碍，严惩根本性的违法行为，从而在源头上提高违法成本，形成以财政部会计监督为主的多层次协同监督格局，共同构铸会计监督统一体系，提高会计监督效力。3. 建立和完善惩防结合的会计监督机制，提高会计监督与整改结合度。基于现实的检查资源和能力，我们能够实施监督检查的范围还非常有限。因此，政府监督应该从事前、事中、事后三个方面入手。除了监督检查，有必要将事前的日常监督监视工作和预警工作深入进行，同时以事后监督检查和结果分析反馈相互结合，从而有效的利用资源，提高会计监督效率和效果。首先，建立和应用预警机制与方法。财政部由于统一管理全国的会计工作，可以就此研究开发会计监督预警系统，在日常税务机关采集的信息基础上，根据行业的不同特点及行业平均水平，设定一些特定价值信息，一旦出现即作为问题预警，引起高度重视，密切跟踪，从而力争从源头解决问题，在问题和损失没有最终形成前，防范于未然。其次，深入开发、加工、利用检查结果和信息，形成信息检查库，建立反馈机制。对问题产生进行详细分析，进一步研究探索解决普通具有的共性问题，作好协调各方面利益相关主体的工作，为国家经济的宏观调控形成有力的支持数据，有效地维护国家经济安全。使“预警——检查——反馈”成为良性互动，统一为有机的整体，共同发挥监督作用。4. 建立科学制度，避免监督资源浪费，提高监督效率效果。会计监督部门应建立科学制度，不应受利益驱动，导致监督资源浪费，监督检查流于形式。科学制度的建立，应遵循重要性、可行性和效益性原则，具体实施步骤可以分为“确定行业范围和重点企业——收集分析资料——制定可行性方案——选定被监督对象”。首先，根据财政部监督检查的总体部署和安排，结合专员办监督检查规划和区域监管特色来确定监督检查涉及的行业范围和重点监督的企业。其次，通过调阅档案、网上搜索，实地了解观察、召开座谈会、书面调查等方法收集企业的基础资料、管理资料和外部资料等信息资料，了解企业的情况。再次，在分析企业资料的基础上，形成初步的可行性方案，包括企业的主要总体情况；发现的主要疑点及对报表的影响程度；检查的重点；时间安排、人员要求、检查模式；检查可能存在的风险或困难。最后，将可行性方案上报财政部，并有财政部确定被监督5. 建立监督检查公告制度，促进监督检查结果透明化。财政部应尽快制定《会计信息检查公告办法》规范会计监督检查名单、检查结果检查时间、检查过程等方面的规定，形成监督完善的检查披露制度。政府监督职能部门应根据公告制度定期披露监督检查结果。监督检查公告所披露的信息必须客观、公正，及时向公众揭示监督检查中发现的问题，树立会计监督的权威，在全社会形成强大威慑力和影响力